CONSORTIUM
CLED/ILD
PROGRAMME DE
FORMALISATION DES ACTIFS DU SECTEUR INFORMEL URBAIN
Ce résumé présente la synthèse des activités de recherche réalisées par le Consortium. Cette recherche s’inscrit dans le cadre de la première phase de l’étape deux du Programme de formalisation et vise à analyser la situation et les caractéristiques des actifs fonciers du secteur informel urbain. Les produits qui doivent dériver de cette analyse sont: (i) une proposition de réforme institutionnelle; (ii) un ensemble de recommandations pour le lancement d’un programme pilote dans un établissement humain informel (EHI) à déterminer.
Les résultats dérivant de cette première phase
font l’objet d’une publication en neuf volumes qui ont été soumis à l’AID et à
Le Volume I, Introduction, décrit le contenu du rapport et présente les principaux graphiques, tableaux et cartes traduisant les différentes situations d’informalité rencontrées au niveau du foncier urbain.
Le Volume II, Analyse de la situation, constitue le rapport principal et analyse en six chapitres les différentes facettes de l’informalité haïtienne. Les principaux sujets développés dans ce volume recouvrent les domaines suivants:
· Le processus de formation des Etablissements humains informels (EHI) ainsi que certaines de leurs caractéristiques de base définies en fonction de la localisation, la typologie et l’importance au plan numérique.
· L’analyse de l’infrastructure institutionnelle régulant la reconnaissance, l’assignation et la protection de la propriété foncière urbaine tant en ce qui concerne les terrains de l’Etat que ceux identifiés comme privés.
· La détermination de l’impact économique provenant des déficiences institutionnelles en termes des coûts de transactions liés à l’assignation, la reconnaissance et la protection des droits de propriété ainsi qu’à l’identification de la personne.
· L’analyse de l’infrastructure technique en rapport avec la propriété (systèmes d’informations et données graphiques notamment).
· La description des réformes institutionnelles proposées ainsi que l’identification des lois qui méritent d’être amendées en accompagnement des réformes à mettre en oeuvre.
· Le cadre conceptuel du projet pilote.
Les volumes III à IX renferment l’information de base et l’analyse détaillée de questions spécifiques en rapport avec la situation d’informalité de la propriété foncière en milieu urbain. Les points analysés dans ces volumes concernent l’ampleur du phénomène de l’informalité et de ses différentes caractéristiques, l’importance économique des actifs incorporés dans l’immobilier informel urbain, l’infrastructure légale relative au droit de propriété, les normes extralégales régulant l’informel haïtien ainsi que le plan opérationnel et le budget de réalisation du projet pilote proposé.
.
I.
Une proportion significative des actifs du peuple haïtien se trouve investie dans la propriété foncière, les immeubles et les petites et micro entreprises. Bien que ces actifs représentent un énorme bassin d’épargne valant potentiellement des milliards de dollars, leur valeur réelle est présentement négligeable. La raison est que toute cette masse d’actifs ne peut faire l’objet d’aucun échange sur le marché, faute d’un référentiel légal permettant d’établir la preuve de propriété sur des bases claires et irréfutables.
Le concept d’informalité auquel se réfère cette étude sert à qualifier un droit sur un actif qui n’est pas défini et protégé par une infrastructure légale et institutionnelle adéquate. Le droit de propriété formelle est généralement incorporé dans une architecture institutionnelle extrêmement structurée prévoyant des instruments d’échanges standardisés, universellement accessibles et connectés au reste de l’économie par des mécanismes capables de soutenir l’ensemble des transactions nécessaires au fonctionnement d’une économie de marché. Les actifs informels constituent des capitaux morts, au sens de leur peu de valeur au sein d’une économie de marché; ils ne desservent ni les intérêts des propriétaires ni ceux des créditeurs.
Le Programme de formalisation des actifs du secteur informel que le Consortium CLED/ILD a pour mandat d’exécuter vise à établir les droits et les obligations relatifs a ces actifs et à créer les instruments permettant aux propriétaires de les relier aux autorités publiques et au secteur des affaires. Il établit les mécanismes par lesquels les actifs les plus importants du secteur informel- propriété foncière et capital des entreprises- peuvent être utilisés pour sécuriser les transactions et accroître la production de biens et de services, spécialement dans les domaines du crédit et des infrastructures, qui sont les besoins le plus urgents.
Pour permettre au Consortium de générer les solutions adéquates au phénomène de l’informalité de la propriété immobilière urbaine, il est important de bien connaître son amplitude et ses caractéristiques. Combien de biens immeubles informels existe-t-il en Haïti? Où se trouvent-ils localisés? Comment ont ils pris naissance? Quelle est leur diversité? Quelle est leur valeur économique? Ce sont quelques unes des questions cruciales auxquelles le Rapport prétend apporter une réponse.
Le processus d’occupation/invasion des terrains dans les principales villes d’Haïti est lié à l’accroissement des flux migratoires en provenance des zones rurales, accélérant l’expansion urbaine et accroissant la pression de la demande pour l’espace habitable. A titre d’illustration, la population de Port-au-Prince, avec un taux d’accroissement annuel de 6.06% a triplé en 20 ans.
Comme conséquence de cette expansion urbaine
accélérée, l’occupation progressive de l’espace habitable des quartiers
marginaux à partir des années
En guise de réponses à ce processus d’accroissement de l’informalité dans l’occupation de l’espace urbain, l’Etat a mis en place une série de projets immobiliers axés sur la construction de logements sociaux destinés aux couches de populations à bas revenus. Mais, l’absence d’un cadre institutionnel pour gérer la croissance des villes et faciliter l’accès à la propriété formelle a limité la portée et l’impact de ces initiatives. L’émission de titres incomplets, le non respect des exigences imposées aux bénéficiaires, l’envahissement de terrains destinés aux projets de logements sociaux, ont contribué à introduire l’informalité au sein même de l’Etat et limiter la capacité de ce dernier de créer un environnement sécure pour les transactions relatives au capital foncier urbain.
La typologie des situations informelles recouvre un large spectre de cas de figure pouvant se décrire comme suit:
1. Vastes propriétés agricoles subdivisées de manière informelle (1970-1990). Ce type d’informalité représente 38% de l’aire informelle totale de Port-au-Prince.
2. Centres villes détériorés, correspondant à des segments de l’habitat urbain progressivement dégradé sur la période (1950-1970). Ce type d’informalité représente 24% de l’aire informelle totale de Port-au-Prince.
3. Terrains ayant fait l’objet d’occupations de facto à Cité Soleil, le plus souvent avec la permission de l’Etat ou même à son instigation (1970-1990). Ce type d’informalité représente 6% de l’aire informelle totale de Port-au-Prince.
4. Terrains de l’Etat occupés de facto ( à partir de 1986). Ce type d’informalité représente 20% de l’aire informelle totale de Port-au-Prince.
5. Terrains privés occupés de facto( à partir de 1990). Ce type d’informalité représente 2% de l’aire informelle totale de Port-au-Prince.
6. Informalité dérivant de projets de logements initiés par l’Etat avec différents cas d’occupation de l’espace urbain opérée avec l’assentiment des autorités (1970-1980). Ce cas de figure représente 7% de l’aire informelle totale de Port-au-Prince.
I.2 LOCALISATION
ET QUANTIFICATION DES ETABLISSEMENTS HUMAINS INFORMELS
La plus grande partie des EHI se trouvent concentrés dans quatre villes principales: Port-au-Prince, Cap Haïtien, Gonaives et les Cayes, au sein desquels il a été dénombré 474 EHI en décembre 1997. Ces quatre villes regroupent 90% de la population urbaine d’Haïti. Par conséquent, le segment d’informalité se trouvant dans les autres villes et qui n’est pas couvert par l’étude peut être considéré comme pratiquement négligeable.
Le tableau suivant résume la distribution des EHI pour les villes de référence, en précisant l’aire d’occupation et leur importance relative par rapport à l’aire urbaine totale.
|
PRINCIPAUX ETABLISSEMENTS HUMAINS INFORMELS DES
PRINCIPALES VILLES D’HATI |
||||
|
Ville |
Nombre d’EHI |
(%) |
Aire
totale occupée par les EHI |
Pourcentage
de l’aire urbaine totale(%) |
|
Port-au-Prince |
357 |
75 |
1,862 |
46 |
|
Cap-Haïtien |
46 |
10 |
583 |
87 |
|
Gonaives |
26 |
5 |
395 |
86 |
|
Les Cayes |
45 |
10 |
25 |
19 |
|
Total |
474 |
100 |
2,865 |
54 |
Les EHI sont principalement concentrés à Port-au-Prince qui regroupe 82% des maisons informelles identifiées dans les quatre villes, soit 263,100 logements sur un total de 319,400. Cap Haïtien, Gonaïves et les Cayes comptent respectivement pour 40,500 (13%), 12,000 (4%) et 3,800 (1%).
Les logements sont localisés sur différents types de terrains: ravines, collines, marécages côtiers, aires de centres villes.
Le tableau suivant illustre la distribution des maisons informelles de Port-au-Prince, en fonction du type de terrain occupé.
Tableau
I-5
Distribution
des maisons informelles de Port-au-Prince en fonction du type de terrain
occupé.
|
Type de terrain |
Nombre de maisons informelles |
Pourcent (%) |
|
Ravines |
139,300 |
53 |
|
Collines |
102,200 |
39 |
|
Centres villes détériorés |
12,000 |
5 |
|
Marécages |
9,600 |
3 |
Le stock total d’EHI répertoriés dans les quatre principales villes de référence a été estimé à 2,025 milliards de dollars, au coût de remplacement. Le stock de logements informels à l’intérieur de la zone métropolitaine compte pour 89% de ce total.
Valeur du
stock d’EHI dans les quatres principales du pays.
|
Ville |
EHI |
Logements informels |
Valeur du stock (millionU$) |
(%) |
|
Port-au-Prince |
357 |
263,100 |
1,807 |
89.2 |
|
Cap Haïtien |
46 |
40,500 |
171 |
8.5 |
|
Gonaïves |
26 |
12,000 |
41 |
2.0 |
|
Les Cayes |
45 |
3,800 |
6 |
0.3 |
|
Total |
474 |
319,400 |
2,025 |
100.0 |
L’accès au crédit à travers le système bancaire est très limité en raison d’un certain nombre d’obstacles de caractère institutionnel. Parmi les barrières les plus importantes, il y a lieu de signaler:
§ L’incertitude qui entoure l’identité de la personne;
§ L’incertitude concernant la capacité de génération de revenus de la personne;
§ L’indisponibilité de preuves tangibles pouvant attester du statut de la propriété sur des actifs transférables susceptibles de servir de collatéral.
Il en résulte une importance accrue des sources informelles de crédit avec un coût très élevé pour les emprunteurs, les intérêts annuels imposés à ces derniers pouvant atteindre des taux de 300%.
Ce type de crédit ne joue pas un rôle significatif dans l’immobilier puisqu’il engage des montants généralement faibles. Mais dans certains cas, lorsque les transactions financières impliquent des montants importants, les titres de propriété sont parfois acceptés comme garantie matérielle par le créditeur.
II. L’INFRASTRUCTURE LEGALE ET
INSTITUTIONNELLE DU SECTEUR INFORMEL HAITIEN
Dans les pays développés, les droits de propriété sont clairement définis et protégés par des lois et des institutions qui fonctionnent et opèrent avec des coûts de transaction raisonnables.
Il n’en est pas de même en Haïti où l’accès au droit de propriété est assujetti à deux systèmes de régulation distincts:
· Un système formel, dérivant directement de la tradition du droit napoléonien, lequel s’applique en théorie de manière universelle;
· Un système extralégal incorporant des règles informelles résultant elles-mêmes de traditions locales ou des consensus élaborés entre les acteurs concernés.
C’est ce dispositif hybride, mélange d’un système formel et de règles extralégales qui gouverne les transactions de la majorité des citoyens dans le processus de production, d’accumulation et d’échange des biens et services. L’ensemble du secteur informel haïtien opère sous l’égide d’un tel dispositif dont le statut se situe à la frontière de la légalité.
Dans le cas particulier de l’immobilier, lorsque le bien concerné n’est pas dûment titré et enregistré, sa valeur se limite à l’usage immédiat qu’il autorise, exactement comme pour un abri temporaire, et donc à usage restreint, soustrait à l’échange commercial et par conséquent en dehors du champ de l’économie de marché.
Il existe un besoin urgent de modifier le cadre institutionnel haïtien pour simplifier les procédures d’accès à la propriété et y intégrer les preuves informelles de propriété que le système formel a déjà tacitement incorporées.
II.1 NORMES
ET ENTITÉS FORMELLES IMPLIQUÉES DANS LES TRANSACTIONS LIÉES AUX TERRAINS DU
DOMAINE DE L’ETAT.
Le cadre institutionnel haïtien relatif à la
propriété se trouve défini dans
Dans le cadre
du système en place , les biens sur lesquels l’Etat exerce sa propriété
appartiennent à un double domaine: le Domaine Public et le Domaine Privé , ces
deux domaines constituant ce qu’on appelle le Domaine National.
Les biens situés dans le Domaine Public sont inaliénables et non transférables; ils ne peuvent par conséquent faire l’objet d’aucune forme d’appropriation privée. C’est le cas des routes, places publiques, lacs, plages, rives et rivières etc.
A l’inverse, les biens appartenant au Domaine
Privé de l’Etat sont sujets à l’appropriation privée, soit par achat soit par
don. Toutefois, de tels biens ne peuvent
faire l’objet de transferts et leur disposition ainsi que leur administration
sont assujetties à des normes et procédures bien définies ( articles 36-5 et
art. 74 de
A l’intérieur du Domaine Privé de l’Etat se trouvent “tous les biens vacants ou sans maître”. Les “biens sans maître” sont ceux dont le propriétaire n’est pas connu ou n’est pas en mesure de produire un titre valable attestant de son statut de propriétaire. Par conséquent, toutes les fois qu’un bien n’est pas couvert par un titre de propriété, l’Etat considère que ce bien est “sans maître”et rentre par conséquent dans son Domaine Privé.
Dans le cas des biens fonciers, la réglementation existante affirme que l’Etat est propriétaire de toutes les terres sauf si le présumé propriétaire est en mesure d’établir son droit de propriété à l’aide d’un titre valable. Les difficultés pour le particulier d’obtenir son titre de propriété ne laissent pas souvent d’autre alternative à l’intéréssé que de se tourner vers l’Etat pour l’obtention d’un titre.
Mécanismes
régulant l’accès à la propriété de terres de l’Etat.
Il n’existe que deux procédures permettant à
une personne intéressée de faire l’acquisition d’un terrain appartenant au
domaine privé de l’Etat: l’achat ou la donation. Une fois conclue l’une ou l’autre des deux
procédures, le terrain doit être enregistré au Service de
Cependant, dans les deux cas, la procédure choisie doit être précédée d’un contrat de fermage et d’une procédure spéciale d’arpentage par laquelle l’administration détermine, par défaut, la propriété effective de l’Etat sur le bien[1].
a)
Achat d’un terrain de
l’Etat
·
Le postulant doit faire la preuve
qu’il est détenteur d’un contrat de fermage avec l’Etat pour une période d’au
mois cinq (5) ans[2]. Si le postulant ne possède pas
un tel contrat, il lui faut démontrer qu’il a déjà initié la procédure pour
l’obtention d’un contrat de fermage. (Voir, Procédure pour l’obtention d’un
contrat de fermage d’un terrain de l’Etat.).
· La réalisation de cette procédure fait intervenir 16 entités publiques et privées; elle exige 64 étapes administratives et un délai de 749 jours.( Voir Fig II-4, Annexe IV.6 et Section 2.5.2.1 du Rapport Principal.)
· Une fois le contrat de fermage obtenu, le fermier doit attendre 5 ans pendant lesquels il s’acquitte régulièrement de son loyer, avant d’être en mesure d’entamer la procédure pour l’obtention d’un contrat de vente d’un terrain de l’Etat.
·
La réalisation
de cette procédure (telle que présentée à la figure II-1) fait intervenir 31
entités publiques et privées, exige 111 étapes administratives, 4,112 jours de
délai et le paiement du coût du terrain.
· Finalement, l’intéressé doit attendre la promulgation d’une loi approuvant le transfert de chaque portion de terrain ainsi que la signature du Ministre de l’économie et des finances sur chacun des titres (Décret du 2 septembre 1968, art. 2).
.
b)
Donation d’un terrain de
l’Etat (Don National)
·
Le Don National est un présent de
l’Etat consistant en titre de propriété sur des terrains appartenant au Domaine
Privé de l’Etat. Le Don National,
institué par le décret du 8 septembre 1868 et modifié par le décret du 28 septembre
· Le Don National n’exige pas de possession préalable de l’intéressé sur le terrain concerné, cependant la formalisation de ce don exige une loi du Parlement. Une fois le titre octroyé, le détenteur du terrain jouit de tous les droits d’un propriétaire sans aucune forme de restriction.
· A partir de 1948, de nouvelles restrictions sont apparues pour limiter l’octroi des terres de l’Etat. Ainsi, le bénéficiaire d’un terrain du Domaine Privé de l’Etat doit remplir deux conditions préalables: (i) être un fermier de l’Etat sans interruption sur une période 20 ans; (ii) avoir construit une maison sur la propriété.
·
L’intéressé doit faire la preuve
d’un contrat de fermage et présenter les reçus démontrant les paiements
effectués à
·
La procédure implique la
participation du ministère de l’économie et des finances et s’achève avec
l’octroi d’un titre signé par le Président de
Entités
impliquées dans l’acquisition des terrains du domaine de l’Etat.
Le transfert de propriété d’un terrain du domaine de l’Etat fait intervenir un grand nombre d’acteurs, parmi lesquels:
·
le Président de
· le Ministre de l’économie et des finances,
· le Conseil des ministres,
·
et plus récemment, depuis la
promulgation de
Toutefois, l’entité qui a piloté et continue de
piloter le processus est
Le leadership de
·
·
Quant au rôle joué par les municipalités,
Toutefois, il
reste quelques zones d’ombre en ce qui concerne les modalités d’exercice de ce
pouvoir constitutionnel:
·
La réglementation de cet article
de
·
Les rôles et responsabilités
respectifs des pouvoirs locaux et du pouvoir central ne sont pas clairement
définis. Notamment, la participation de
·
Ce vide juridique et réglementaire
entraîne une grande confusion dans l’exercice des droits respectifs des
acteurs. Par exemple, certaines municipalités ont pris la décision
d’administrer directement les biens du domaine de l’Etat situés dans leur
juridiction et de collecter directement les paiements des fermiers
indépendamment de
II.2 NORMES ET ENTITÉS IMPLIQUÉES
DANS
Les transactions sur les terres privées sont
régies par le même ensemble de lois que les terres faisant partie du domaine de
l’Etat. Toutefois, dans le cas des
terres privées, le bien peut être acquis par héritage, par transfert privé
(contrat de vente) ou prescription. Le bien acquis revêt son plus haut niveau
de protection contre les réclamations des tiers lorsqu’il a fait l’objet d’un
enregistrement au Service de l’Enregistrement et de
Le cadre institutionnel régulant ce type de transactions possède les caractéristiques suivantes:
a) Concernant
l’acquisition ou la reconnaissance initiale des droits de propriété
Deux options sont disponibles:
(i) Par prescription, lorsque l’occupant a joui de la propriété d’une manière pacifique et sans interruption pendant la période de prescription. La loi reconnaît trois termes prescriptifs: 10 ans dans le cas d’un titre légal; 15 ans lorsque la personne contre laquelle s’exerce la prescription est en dehors du pays; 20 ans en règle générale. Dans tous les cas le bénéficiaire ne peut acquérir le titre de propriété que par le bais d’une procédure judiciaire.
(ii) Par recours au service d’un notaire, celui-ci étant habilité à délivrer des titres de propriété lorsque le propriétaire actuel ne peut faire état de son titre de propriété. Pour délivrer le titre de propriété le notaire conduit une étude de la chaîne de propriété et des procédures d’arpentage remontant aux 20 dernières années.
b) Concernant
le transfert et la protection des droits de propriété
Les transactions concernées mettent en jeu
trois institutions ou acteurs: l’arpenteur, le notaire et le Service de
l’Enregistrement et de
(i)
L’Arpenteur , officier public, est le premier agent à intervenir pour délimiter
les bornes du terrain, établir l’Acte d’arpentage , enregistrer celui-ci dans
son registre propre et finalement présenter l’Acte d’arpentage successivement
au Service de l’Enregistrement (pour l’enregistrement de certaines informations
et l’acquittement des droits) et au Service de
(ii) Le Notaire, officier public assermenté, intervient en second lieu pour vérifier la validité et la légalité de l’arpentage, vérifier la validité et la légalité de la chaîne des titres ( en remontant jusqu’à vingt ans en arrière) et prévenir ainsi toutes réclamations justifiées de tiers, s’assurer de l’identité des parties et de l’authenticité de leur signature, et finalement pour certifier la légalité de la transaction.
(iii)
La troisième entité intervenant
dans la chaîne des transactions est
(iv)
L’Office National du
Cadastre (ONACA) est une institution publique autonome
placée sous la tutelle du ministère de l’intérieur et des collectivités
territoriales, en charge de la préparation et de la maintenance du cadastre
urbain et rural du pays. D’après la loi ( Décret du 30 novembre 1984, art.
51 à 59), les notaires ne peuvent légaliser les transferts de propriété
dans les aires déjà incorporées dans le cadastre à moins d’obtenir au préalable
le certificat d’immatriculation cadastrale.
De même, les registraires de
La validité de ces prescriptions reste une vue
de l’esprit vu que, à la date de janvier 1997,
c)
Concernant les déficiences
du système
En résumé, le système enregistrement- acte notarié pour la formalisation des transferts de propriété des biens privés fonctionnerait relativement bien toutes les fois que:
·
La propriété a une histoire
d’enregistrement connue soit au niveau du notaire soit au niveau de
· Il existe une information claire incluant des données d’enregistrement et d’autres données provenant des notaires et des arpenteurs impliqués dans la chaine des transferts antérieurs.
· Les notaires et arpenteurs concernés sont bien connus et possèdent une bonne réputation;
· Tous les droits et taxes relatifs à la propriété ont été acquittés;
· Les parties en présence possèdent la confiance du notaire.
Il s’agit donc
d’un système viable pour un petit nombre d’acteurs et d’agents économiques se
connaissant les uns les autres.
Toutefois les limites sont vite atteintes lorsque le nombre de
transactions augmente et que l’exigence de sécurisation des titres se manifeste
de plus en plus sous l’influence de l’accroissement des possibilités de crédit
au sein d’une économie qui se bancarise de plus en plus.
Parmi les
déficiences à retenir, on signalera les suivantes:
Déficiences
en rapport avec l’intervention des notaires et arpenteurs
·
L’acquisition
de titres valides et sûrs dépend de l’intervention des notaires et des
arpenteurs que la loi responsabilise pour le contenu des inscriptions.
·
Sur
la base de cette pratique, l’intervention du notaire est systématiquement
sollicitée pour certifier tous types de contrats et documents y compris ceux
pour lesquels la loi n’exige pas une intervention notariée [4] De
même , la pratique courante est de recourir systématiquement à un arpenteur
pour toutes sortes de transaction même lorsque le bien est valablement
enregistré et qu’aucune modification n’affecte la superficie ou les
bornes. Toutes ces étapes ont pour
conséquence d’augmenter considérablement le coût des transactions.
·
Les
méthodes utilisées par les arpenteurs pour délimiter les bornes des terrains
sont obsolètes et ne conduisent pas à des mesures fidèles..
· Le nombre de notaires et d’arpenteurs autorisés à fonctionner dans le pays se limite à environ 480 officiers parmi lesquels seuls un sous groupe très réduit bénéficient de la confiance des institutions financières.
Déficiences
en rapport avec le système d’enregistrement
·
Les
enregistrements des titres et des transactions relatives à la propriété se font
encore à la main; les informations de nature quantitative sur les mesures sont
décrites en proses et sont de plus éparpillées et mal organisées ;
·
Le
système d’enregistrement actuel ne permet pas d’éviter l’enregistrement de la
même propriété au nom de deux personnes distinctes. Cela est dû à l’absence de bases de données
relationnelles faisant intervenir des informations géographiques repérant les
coordonnées de la propriété soumise à l’enregistrement.
·
L’enregistrement
est effectué selon le système de folio personnel avec pour seuls repères
des indexes alphabétiques portant la première lettre des noms des parties
contractantes. Il n’y a donc pas de relation repérable entre les contractants
et le bien lui-même.
Déficiences
concernant le système en général
L’identification
personnelle est un aspect important dans le processus d’acquisition ou de
transfert d’un droit de propriété quelconque.
Sans mentionner ici les problèmes complexes et nombreux résultant de
l’identification personnelle à travers ses différentes formes ( certificat de
naissance, carte d’identité, carte d’identité fiscale, passeport, permis de
conduire), on retiendra les principaux traits suivants, comme reflets des
faiblesses qui caractérisent l’architecture légale et institutionnelle traitant
de la propriété.
·
Dans
l’ensemble, tout le dispositif légal régulant la propriété fait appel à des
procédures inutilement coûteuses. Un
citoyen ordinaire ne disposant d’aucun contact privilégié avec l’administration
et ne faisant appel à aucune forme de corruption des fonctionnaires, doit, pour formaliser l’acquisition d’un terrain
privé, s’engager dans une procédure complexe impliquant 67 étapes
bureaucratiques; 31 entités publiques, ce qui, dans des circonstances
normales (absences de grèves) lui coûtera 2 ans, ou 662 jours
calendaires.
·
De
même, pour obtenir un prêt hypothécaire, la partie intéressée est assujettie à
une procédure impliquant 38 étapes bureaucratiques dans 18 bureaux publics,
ce qui dans des conditions normales, exigera 9 mois ou 260 jours
calendaires.
·
Le
système ne dispose pas de bases de données cartographiques. Le support disponible à partir des travaux de
l’ONACA est insignifiant, étant donné le spectre très réduit d’informations
couvertes par cette institution.
·
L’architecture
légale repose sur un ensemble de 230 lois traitant de la propriété ; ces lois
sont complexes avec parfois un nombre impressionnant de détails de procédures
qui devraient plutôt faire partie de la réglementation de la loi. A l’inverse,
un très grand nombre de lois, de formulation très générale, ne sont pas suivies
de la réglementation qui devrait préciser les modalités de leur mise en
application.
·
Une
grande partie des normes et procédures sont contenues dans des réglementations
internes à l’agence concernée et ne sont pas accessibles au public.
·
La
mise en application de la législation fait intervenir un grand nombre
d’entités, chacune d’elles agissant de manière autonome, sur la base de leurs
objectifs propres sans une perspective d’ensemble qui permettrait de simplifier
, à l’intérieur du cadre existant, le processus de formalisation.
·
Les bureaucrates
possèdent un énorme pouvoir discrétionnaire pour l’interprétation ou
l’application de la loi, laissant ainsi une grande place à l’arbitraire et aux
abus.
II.3 NORMES
EXTRALEGALES EN RAPPORT AVEC
Le cadre
institutionnel formel en place pour gérer les transactions relatives à la
propriété impose des coûts de transaction tels qu’il laisse en dehors de son
champ d’application la majorité des citoyens, obligés d’opérer dans un cadre
informel, en marge de la légalité.
Toutefois, cela
ne signifie pas que ces opérateurs sont dépourvus de tout lien avec le cadre
institutionnel formel. La coexistence
des deux situations a forcé l’Etat et la société à produire des réponses ad
hoc qui s’expriment à travers un
ensemble de normes qui ne sont pas entièrement formelles (elles ne sont écrites
nulle part), mais qui ne sont pas non plus complètement illégales (elles
recourent au droit formel pour couvrir certaines transactions). C’est cet ensemble de règles particulières
que nous désignons ici avec l’expression de normes extralégales.
Cette section
décrit l’un des mécanismes les plus couramment utilisés pour permettre aux
opérateurs du secteur informel d’avoir accès à la propriété et sécuriser leurs
transactions avec le cadre formel. Ces mécanismes ont été identifiés et
analysés à partir d’enquêtes et d’interviews conduites sur plus de 300
établissements humains informels du pays.
Le plus
important de ces mécanismes est le fermage. En effet plus de 60% de la
population de Port-au-Prince sont dans une situation de fermiers. Cette
proportion s’applique aussi aux principales villes du pays.
Le fermage a
des origines rurales. Il n’existe pas de
définition légale précise et ni le Code Civil ni le Code Rural ne le décrivent
comme un contrat spécial. Le décret du
22 septembre 1964 (art. 5) l’assimile à un loyer. En règle générale, le fermier paie au
propriétaire ( Etat ou particulier) une redevance annuelle qui lui donne droit,
avec ou sans restriction, à l’usage pour un nombre d’années déterminé , de la
portion de terre en question.
La pratique du
fermage s’est graduellement introduite dans la sphère urbaine et se présente
actuellement sous deux formes distinctes: le fermage de terrains de l’Etat
et le fermage de terrains appartenant à des particuliers.
Les
caractéristiques du fermage des terrains particuliers.
Notre étude a
repéré trois types de fermage des terres privées:
·
Le
fermage avec restriction: Ce type de fermage interdit au fermier d’effectuer
des constructions sur le terrain avec des matériaux permanents. La disparition temporaire du propriétaire du
terrain ou le relâchement de la surveillance ont dans certains cas conduit à
l’édification massive de constructions utilisant des matériaux permanents. C’est le cas pour Boben à Pétion-Ville
ou Raquette à Delmas.
·
Le
fermage avec option d’achat: C’est l’un des types de fermage
les plus répandus entre individus; le fermier dispose d’une option d’achat
après 5 ans de loyer. Les conflits surviennent
lorsque, à la fin de la période de loyer, le fermier est incapable d’exercer
l’option d’achat. D’où, deux cas de
figure possible: soit l’extension du fermage soit l’éviction, auquel cas
l’objet du conflit est déterminé par l’impossibilité d’un accord des parties
sur le prix de la construction édifiée sur le terrain.
·
Le
fermage générique: .Il
s’agit d’un contrat de fermage sans restriction, également très répandu. L’objet de tels contrats est la mise en
location d’un terrain, autorisant le fermier à édifier des constructions sur le
terrain, s’il le désire.
Caractéristiques
des contrats de fermage sur les terrains de particuliers
·
Le
contrat peut être verbal ou écrit, mais est le plus souvent verbal. De façon
moins fréquente, les parties recourent parfois à l’intervention d’un avocat ou
d’un notaire. Ces contrats ne sont pas enregistrés à
·
Le
prix des loyers varie en fonction de la localisation du terrain. Les contrats
sont annuels et le locataire paie à l’avance le loyer de l’année.
·
Les procès
sont très peu fréquents; lorsqu’ils surviennent le cas est déposé par devant le
tribunal de paix. Les cas les plus courants de conflits naissent des défauts de
paiement du loyer annuel ou à l’occasion d’établir le prix de la maison lorsque
le propriétaire du terrain veut récupérer son bien.
·
Le
transfert du droit de fermage à des tiers n’est pas permis, sauf autorisation
du propriétaire. Par contre, le
transfert du fermage à des héritiers est très commun.
·
Les
fermiers sont très peu enclins à se porter acquéreurs des terrains qu’ils
occupent. Le nombre d’ex-fermiers ayant acheté le terrain sur lequel ils ont
construit est très faible en comparaison de ceux qui ont préféré conserver le
statut de fermier. On observe toutefois
que la tendance à l’acquisition du terrain s’accroît avec la superficie du
terrain: plus l’aire occupée est importante et plus le niveau d’investissement
consenti pour la construction est élevé, plus le fermier a tendance à se porter
acquéreur du terrain.
Les
caractéristiques du fermage sur des terrains de l’Etat et rôle dans
l’acquisition de la propriété.
On peut établir
une classification des différents types de fermage en fonction de la procédure
utilisée. Ainsi , on distinguera:
L’application
individuelle pour le fermage: C’est le mode traditionnel d’accès à la possession d’un terrain de l’Etat
avec un statut légal. C’est sur ce modèle que se sont développés les plus vieux
quartiers de Port-au-Prince à partir des années 50 et 60 et même 70. La
persistance de l’informalité dans ces quartiers provient des subdivisions
illégales opérées par les fermiers, une fois leur situation propre
légalisée. La législation actuelle ne prévoit pas de mécanisme pour la
légalisation des formes d’occupation par les sous-fermiers.
L’application
collective: Le fermage est toujours octroyé sur une base
individuelle mais la démarche est collective et implique plusieurs individus
regroupés en une association ad hoc qui commence par occuper illégalement le
terrain pour ensuite faire pression sur les autorités en vue d’une
reconnaissance légale.
Caractéristiques
§
La pratique
actuelle et les procédures internes de
§
Le
prix du fermage est établi en fonction de la taille et de la superficie du
terrain et en fonction des taxes établies par
§
Les
transferts de droit de fermage sont très fréquents et s’opèrent avec l’aide de
§
Le
fermage n’est pas un titre de propriété formellement reconnu comme tel ( le
terrain ne peut être hypothéqué, mais le fermage peut être présenté comme
collatéral à un créancier informel); mais le même système formel lui attribue
des reconnaissances indirectes de plusieurs manières. Par exemple,
Les
transactions relatives à la propriété dans le secteur informel.
Il n’existe par
un modèle déterminé de transaction informelle ayant la propriété comme objet. Cependant, les
différentes enquêtes conduites dans les principales villes du pays permettent
de repérer un certain nombre de caractéristiques communes à ce type de
transaction. On retiendra en particulier:
·
La
nature verbale des contrats: la majorité des transactions sur la
propriété sont effectuées verbalement, sans le support d’un document écrit.
·
Le
rôle des voisins: Comme
conséquence de la nature verbale des contrats, le témoignage des voisins joue
un rôle déterminant pour établir la preuve de la propriété, donner publicité
aux conditions du contrat et faciliter la résolution des conflits relatifs à la
propriété. Les formules les plus
fréquemment utilisées sont: (i) l’entente de voisinage qui permet
d’établir les règles communes que les voisins s’imposent; (ii) la
composition à l’amiable, qui permet de traiter les conflits à l’amiable,
sans l’intervention d’une autorité formelle.
·
Le
contrat sous seing privé:
Lorsqu’il s’agit de transaction importante les parties intéressées consignent
la transaction dans un contrat écrit signé par les deux parties.
·
Les
reçus: La plupart des transactions donnent lieu à
l’émission de reçus permettant d’établir la preuve des paiements
effectués. Par exemple, la preuve la
plus répandue pour accréditer l’existence d’un contrat de fermage avec l’Etat
ou un particulier est le récépissé ( dans le cas de l’Etat) ou le reçu.
·
L’intervention
des arpenteurs, des avocats et des notaires: Lorsque
les parties impliquées possèdent les ressources nécessaires, elles font appel à
un officier public ou à un avocat pour
documenter la transaction et renforcer son attribut de légalité. Toutefois, dans le cas des officiers publics
( du moins théoriquement), leur intervention pour délimiter le terrain ou
certifier la transaction est conditionnée par les circonstances ayant donné
l’accès à la propriété ( invasions de terrains de l’Etat, occupation illégale
de terrains privés).
II.4 IMPACT ÉCONOMIQUE DES DÉFICIENCES
INSTITUTIONNELLES
Les études conduites dans le cadre du projet ont montré que le coût de remplacement des constructions édifiés par les familles dans les quartiers informels urbains s’élève à plus de de 2 milliards de dollars américains. Ce capital est un capital inerte.
En effet, les procédures existantes pour acquérir un terrain de l’Etat et enregistrer une transaction immobilière sont lentes, coûteuses et peu fiables. L’individu qui a pris le risque de construire une maison sur une propriété informelle n’est pas le propriétaire du terrain et ne peut faire valoir son droit de propriété à l’aide d’un titre de propriété valide. Ce propriétaire informel ne peut par conséquent obtenir un crédit bancaire ni s’engager dans aucune transaction formelle qui prendrait sa résidence pour une sûreté réelle.
Même les personnes détentrices de titres valides qui désirent effectuer une transaction financière sécurisée sur leurs biens doivent faire face à des coûts de transactions considérablement élevés. Ces coûts de transaction dérivent à la fois des frais financiers élevés que doit consentir l’intéressé et des coûts d’opportunités imposés par la longueur des processus. Les banques et les autres institutions impliquées dans la transaction doivent en effet déployer un effort et des délais importants pour investiguer et établir la véracité des documents de support et s’assurer que l’ensemble des procédures légales et les transferts ayant affecté la propriété donnée en garantie ont été prises en compte.
Les éléments identifiés comme entrant dans le coût des transactions sur la propriété sont les suivants:
· Les paiements effectués au titre des droits et frais administratifs: il s’agit des paiements effectués au bénéfice des institutions publiques impliquées dans le processus de documentation des titres de propriété.
· Les paiements effectués “sous la table”: Ce sont les paiements consentis aux officiers publics en charge de la procédure, afin d’accélérer le processus administratif et résoudre les éventuels problèmes pouvant provenir de la faiblesse de la documentation de support.
· Les coûts d’opportunité intrinsèques au processus: C’est le coût généré par la valeur économique du temps consacré à obtenir la documentation nécessaire et maintenir les contacts avec les institutions pour s’assurer que le processus ne subisse pas de ralentissement.
· Les coûts d’opportunité dérivant du temps mis à attendre la réalisation: Ce coût est l’équivalent du revenu net auquel l’intéressé renonce en raison du temps excessif consacré à s’occuper du processus.
A titre d’illustration, un fermier d’un terrain de l’Etat doit faire face à un coût de 6,700 U$ comme conséquence des coûts directs et des coûts d’opportunité résultant d’une procédure longue de 161 mois.
Dans ces conditions (dans le cadre de la législation et des institutions actuellement en place), quels peuvent être les bénéfices, pour un citoyen d’accéder légalement à une propriété de l’Etat.
De tels
bénéfices sont très maigres en comparaison des coûts de transaction imposés par
la procédure. Une fois en possession de son titre de propriété légal pour le
terrain, le propriétaire fait face à trois options:
· Maintenir la propriété et jouir des bénéfices découlant de la possession. Néanmoins, le propriétaire ne pourra pas formaliser la propriété de la maison puisque la structure a été édifiée en l’absence d’un permis de construire et que la loi ne prévoit pas de procédure pour légaliser ce genre de situation.
· Transférer la propriété ( du terrain et de la maison). Cette opération se fait à un prix de marché reflétant l’absence de titres légaux prouvant l’existence de la maison. En d’autres termes, le propriétaire doit accepter une perte de valeur du capital investi en raison du statut informel de la maison.
· Solliciter du système financier un emprunt garanti par la propriété. Mais dans ce cas, seul le terrain ( à l’exclusion de la maison) est éligible pour cette transaction, puis qu’il n’existe pas de documents légaux établissant l’existence de la propriété. En d’autres termes, l’informalité continue d’affecter non seulement la valeur de la maison mais réduit également l’accès au marché financier.
Au vu de cet impact, il est possible d’envisager, dans le cadre du programme de formalisation, une modification en profondeur de l’infrastructure légale et institutionnelle traitant de la propriété qui aurait pour avantages:
· D’accroître la valeur du stock de capital incorporé dans les logements informels;
· De dynamiser le marché de l’immobilier en étendant le domaine des transactions possibles;
· D’activer le marché financier grâce à des procédures améliorées favorisant tant l’octroi du crédit que la réalisation des sûretés réelles.
· D’accroître les revenus et le bien-être de la population, en augmentant l’accès au crédit et en permettant la génération et la croissance des micro entreprises informelles.
Rendre effectif le droit d’accès à la propriété pour l’ensemble de la population, réduire les coûts de transaction imposés par l’administration aux opérateurs économiques exigent une reconfiguration complète de l’architecture institutionnelle supportant la gestion du droit de propriété.
La réforme institutionnelle proposée doit garantir:
· La formalisation à une large échelle de la propriété informelle urbaine;
· L’accès à l’immobilier dans un cadre de développement urbain planifié et ordonné;
· Le maintien dans le système formel de la propriété formalisée grâce à un système d’enregistrement fiable.
Pour tenir ce pari, la première étape de la proposition de Réforme Institutionnelle, comportera les interventions suivantes:
· Adoption d’un paquet légal basé sur un principe de simplification administrative destiné à faciliter la reconnaissance, l’attribution et la protection du droit de propriété.
· Modification du cadre normatif existant pour permettre d’effectuer la titrisation et l’enregistrement à grande échelle, des propriétés informelles urbaines relevant du Domaine Privé de l’Etat.
· Conception d’un nouveau système pour l’adjudication des terrains urbains relevant du Domaine Privé de l’Etat dans un cadre de planification urbaine ordonné et systématique.
· Adoption de mesures spécifiques pour simplifier les procédures et les exigences liées à la reconnaissance, l’attribution et la protection de la propriété urbaine.
· Reconfiguration et modernisation du système d’enregistrement actuel.
Le pilotage d’une réforme de cette envergure requiert la mise en place d’une institution spécialisée capable de consolider l’ensemble des dispositifs institutionnels épars intervenant dans le processus de formalisation. Cette institution doit être dotée de la compétence légale pour formaliser les biens immeubles et gérer un système d’enregistrement moderne et informatisé.
Cela peut impliquer un transfert graduel vers
la nouvelle entité des fonctions et responsabilités ainsi que de la base
documentaire de l’actuel Service de
En résumé,
·
L’établissement d’une entité
spécialisée qui pourrait être un Office National de
·
La localisation de l’ONAF
dans la structure de l’Administration publique nationale, avec des liens
organiques préférentiels avec le Ministère de l’économie et des finances.
·
Des mécanismes de coordination
intra-gouvernementale avec les entités impliquées dans le processus de
formalisation des actifs immobiliers urbains, notamment
Ces propositions seront soumises à
l’appréciation de
Afin d’identifier et de mesurer la nature et l’ampleur des difficultés qui se poseront dans la phase de mise en oeuvre du Programme de formalisation, il a été décidé , en accord avec le principal bailleur du Programme, de mettre en place un projet pilote à travers lequel on initierait , sur une échelle réduite, le processus de formalisation. Pour rendre possible un tel projet, certains pré requis sont indispensables, parmi lesquels:
· L’adoption dès le départ du projet pilote, de la législation nécessaire, incluant les lois , réglementations et procédures opérationnelles.
· La disponibilité des systèmes de support technique, notamment en termes des équipements et des logiciels appropriés.
· Un consensus général sur le programme impliquant l’adhésion d’une masse critique de bénéficiaires potentiels exprimant la nécessité de participer au programme.
Le projet
pilote n’est pas un modèle réduit de laboratoire; ce n’est pas non plus un
prototype expérimental à partir duquel on répliquerait la reproduction en masse
des procédures d’octroi des titres. Il
s’agit en fait et essentiellement de la première étape d’un processus
ininterrompu visant à une formalisation massive à l’échelle nationale; pour
cette raison , le projet pilote ne peut pas être isolé de l’ensemble du
programme, mais s’incorporer à ce dernier comme une étape d’initialisation ..
Un fois les pré
requis annoncés plus haut mis en place, un plan d’action incorporant les étapes
suivantes pourra être initié:
· Sélection des aires à incorporer dans le programme de formalisation.
· Design et test des procédures opérationnelles et des programmes informatiques.
· Etablissement des bureaux de l’entité de formalisation et mise en place de l’équipement informatique (hardware et software).
· Sélection et formation du personnel (groupes de travail, registraires, techniciens) nécessaire pour la collecte, l’organisation et le traitement de l’information graphique.
· La coordination avec les agences gouvernementales impliquées pour garantir que les groupes de travail disposeront de l’infrastructure et de l’autorité nécessaire pour conduire les opérations d’enregistrement des titres dans le cadre du projet pilote.
Cette première intervention devra prendre pour horizon celui de la totalité des changements à introduire dans les structures et les procédures existantes pour épuiser les besoins de la formalisation au niveau de la propriété urbaine, tout en s’attaquant aux défis particuliers relevant de la formalisation des entreprises du secteur informel. Par conséquent, l’étape postérieure au projet pilote appelle la mobilisation de nouvelles ressources pour s’attaquer à un double front : la généralisation du programme de formalisation de la propriété urbaine et la mise en place de la composante de formalisation touchant au domaine des micro entreprises.
[1] L’Etat pendant l’arpentage établit une liste de tous les individus pouvant avoir un droit sur le terrain. A la fin de l’arpentage, l’administration ordonne la publication de l’acte pendant une semaine et laisse une période ouverte de 90 jours pour les oppositions éventuelles. « Si 90 jours après l"expiration de cette période, les publications ne sont suivies d"aucune réclamation, le bien sera considéré comme bien de l"Etat et soumis à toutes les conditions prévues par les lois régissant le Domaine »Décret du 22 septembre 1964, article 10.
[2] Peuvent devenir acquéreurs des immeubles du Domaine Privé de l’Etat par voie de vente les fermiers en règle avec le Fisc et justifiant de l’occupation du terrain visé pendant une période d’au moins cinq ans, qui y ont édifié des constructions ou y entretiennent des cultures régulières. »Décret du 16 janvier 1963, art. 2.
[3]
[4] D’après les articles 750 et 1894 du Code Civil seuls la donation et les contrats hypothécaires exigent une intervention notariée. Dans les autres cas, tout document signé sous seing privé par les parties contractantes est une pièce suffisante. Toutefois, la méfiance s’est accrue au point que les notaires se refusent même à légaliser des transferts de propriété et des documents hypothécaires lorsque les transactions antérieures n’ont pas été effectuées avec l’intervention de notaires connus et crédibles.